O Executivo é o segundo maior autor de projetos de lei e MPs que foram transformados em 1.492 leis ordinárias entre 2008 e 2017 no país, superando o Senado e quase empatado com a Câmara. Essa celeridade na aprovação acontece principalmente por causa das medidas provisórias, que têm força de lei no momento de sua publicação e originaram 20% dessas leis – o levantamento não leva em conta outros 455 PLNs, que têm função orçamentária, mas também são propostos pela Presidência.
Diferente das leis complementares e propostas de emenda à constituição, as leis ordinárias são de uso muito mais comum no país. Elas precisam apenas de maioria simples para serem aprovadas na Câmara, e abrangem mais temas. Por meio de uma lei ordinária é possível criar desde uma data comemorativa até promover uma reestruturação de um ministério.
“O fato de o Executivo conseguir que seus projetos sejam aprovados de forma rápida vem de um desenho constitucional que tem o objetivo de favorecer a governabilidade, e que também coloca esse poder como legislador. Se o Executivo consegue aprovar seus projetos rapidamente isso significa que o Congresso não é um entrave ao Executivo”, avalia a advogada e cientista política Ana Regina Villar Peres.
Os projetos de lei do Executivo até têm algumas vantagens no regime de tramitação previstas na Constituição e no regimento interno da Câmara, mas na prática quem define a agilidade das votações são os presidentes da duas Casas, que têm o poder de pauta, em conjunto com os líderes partidários. A atuação e influência das lideranças no plenário são fortes características do legislativo brasileiro, segundo especialistas. E em geral o Executivo fica atento a isso para buscar sucesso nas proposições.
“O alinhamento entre Executivo e Legislativo é muito importante nesse processo. Se isso não existe, pode haver uma ruptura na agenda de votação, com perdas para ambos os lados pois, se o presidente da Câmara tem o poder de pauta, o presidente da República tem o poder de veto. E os parlamentares também têm a oportunidade de sugerir alterações nos textos enviados pelo Executivo, incluindo emendas que eles achem importantes”, pondera Christiane Satiê, do Núcleo de Assessoramento Técnico da Câmara.
“É muito mais difícil para um deputado ou partido mobilizar o apoio dos seus pares para aprovar uma medida ou mesmo para incluí-la na pauta de votação. O Executivo, por sua vez, tem recursos políticos, simbólicos e econômicos para atrair o apoio dos parlamentares. Isso ocorre já na formação da coalizão que ajuda o presidente a governar. Ou seja, ao propor uma medida ao Legislativo, o Executivo já sabe ou deveria saber quais as suas chances de aprovação, seja por identificação dos deputados com o tema, seja por distribuição de poder no Governo Federal, como execução de emendas, acesso aos ministérios entre outros”, destaca Fabio Vasconcellos, coordenador do projeto Congresso em Números, da FGV.