Os ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) adiantaram pontos do debate sobre as chamadas pautas-bomba e a validade da aprovação de gastos em leis sem que haja dotação orçamentária. A discussão ocorreu na quinta-feira (6), durante o julgamento de duas normas na área da educação de Curitiba.
Os textos criaram planos de carreira e condições para progressão de professores e profissionais da educação infantil do município.
Na análise do caso concreto, os trechos das leis da capital paranaense foram derrubados por unanimidade. Houve ressalvas, porém, quanto ao entendimento adotado para tomar a decisão.
Aprovadas em 2014 por iniciativa da Câmara Municipal, as normas foram questionadas pela prefeitura no Tribunal de Justiça do Paraná (TJPR). O argumento foi que a reestruturação das carreiras implicou novas despesas sem dotação orçamentária específica. O caso chegou ao STF após o TJPR rejeitar a maior parte do pedido da prefeitura.
O debate no Supremo envolveu percepções sobre a necessidade de mudar a jurisprudência da Corte a respeito do tema. Ministros também lembraram que a Corte julgará uma proposta de súmula vinculante que define como inconstitucional qualquer lei ou ato que crie despesa obrigatória ou dê benefício fiscal sem prévia estimativa de impacto orçamentário e financeiro ou que não indique as respectivas medidas compensatórias.
Para o relator, André Mendonça, as leis foram aprovadas sem prévia dotação orçamentária suficiente e sem autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias. O ministro propôs uma modulação de efeitos para preservar as mudanças funcionais já feitas com base na norma e os valores recebidos pelos servidores.
Ao destacar que os textos foram sancionados no final de 2014, Mendonça destacou as consequências da aprovação de benefícios sem fontes financeiras entre gestões diferentes de governo.
“Temos as pautas-bomba que às vezes você aprova, cria expectativa, ou vem um outro governante e ele fica com aquela situação de um dia dar um aumento ou a pressão de toda uma corporação sobre ele na administração pública, e ele sem condição de cumprir”, afirmou.
Mudança
O ministro Cristiano Zanin ressaltou em seu voto que o entendimento defendido por Mendonça representava uma virada jurisprudencial no STF.
Isso porque o Supremo entendia que a aprovação de uma lei que aumenta despesas sem prévia dotação orçamentária levava à suspensão de seus efeitos sem declaração de sua invalidade. Assim, bastaria a aprovação de um orçamento específico para que a norma voltasse a ter eficácia.
Para Zanin, é importante que a Corte passe a tratar esses casos no campo da invalidação da norma, e não apenas no da sua eficácia. “A proposta aqui do voto do relator é no sentido de alterar efetivamente a compreensão para passarmos a tratar o artigo 169, parágrafo 1º, da Constituição como parâmetro de controle de validade das normas”, afirmou.
O trecho citado da Constituição estabelece que a concessão de vantagens, aumentos salariais ou reestruturação de cargos só pode ocorrer com prévia dotação orçamentária e autorização específica na Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Zanin citou o precedente de sua relatoria no caso da desoneração da folha de pagamentos. Na ocasião, o plenário definiu a tese de que, em caso de concessão ou ampliação de incentivo fiscal, é preciso demonstrar previamente o impacto orçamentário-financeiro.
Posição semelhante foi apresentada por Gilmar Mendes, para quem a virada jurisprudencial já havia se acentuado na Corte a partir da decisão do caso da desoneração da folha.
Segundo Gilmar, a ideia de propor uma súmula vinculante sobre o impacto fiscal de projetos de lei que aumentem despesas surgiu da aprovação de pautas-bomba a partir de emendas constitucionais. “O que é extremamente problemático, porque tenta-se contornar tudo aquilo que materializa a ideia de divisão de poderes”.
Ressalvas
Já o ministro Flávio Dino apresentou ressalvas de entendimento. Ele disse que a jurisprudência tradicional do Supremo sempre foi no sentido de que a lei sem prévia dotação era ineficaz, e não inválida.
O ministro explicou que o STF não pode avaliar se houve dotação orçamentária suficiente no caso da aplicação das leis, porque isso levaria a necessidade de análise de provas e perícias, por exemplo.
Assim, ele disse, em cenário de dúvida sobre se a dotação era ou não suficiente, seria o caso de manter a decisão da Justiça paranaense. Apesar da fundamentação diferente, ele acompanhou o relator, já que o resultado prático da proposta seria o mesmo (manutenção dos pagamentos aos servidores e das mudanças funcionais).
A ressalva foi compartilhada pelos ministros Nunes Marques, Dias Toffoli e Edson Fachin. (Com informações do portal Jota e O Globo)